享受国家公园,从了解特许经营开始
来源:中国绿色时报  作者: 时间:2022/6/30

武夷山国家公园的特许经营项目——九曲溪竹筏游览 黄海摄

国家公园特许经营不是一个冷冰冰的商业术语,而是普通公众享受国家公园的重要渠道。

人们在国家公园体验的向导式徒步旅游、登山、驾驶、骑行、独木舟、皮划艇、漂流、洞穴探险、滑雪、高空弹跳等活动,以及享受的餐饮、住宿、交通、购买商品、自然教育、拍摄等基础服务,都可能属于国家公园特许经营项目。

你也可以理解为,国家公园特许经营项目就是在园内开展的商业服务。国家公园特许经营是生态保护市场化融资的主要手段之一,特许经营机制的实施能改善保护地的经营现状,带动地方经济发展,同时为国家公园建设提供一定的资金支持。但国家公园是最严格保护的自然保护地,国家公园内的商业活动注定与普通景区不同。

三江源黄河源自然体验项目吸收当地牧民作为工作人员 王蕾供图

国家公园特许经营的四大原则

更严谨地讲,国家公园特许经营就是:在保护前提下,由管理机构依法依规设定竞争程序,对竞争选出的企业授权在国家公园内以及周边开展规定范围和数量的经营活动,管理机构对企业经营活动的服务质量、价格进行监管。

“特许经营就像一把火,用好了可以烧火做饭,用不好可能变成野火;特许经营就像一匹马,驯化好了就是千里马,可以带我们走得很远,控制不好也可能变成一匹野马,产生很多问题。”6月24日下午召开的国家公园特许经营制度建设和实践研讨会上,清华大学国家公园研究院院长杨锐在致辞中用这两个比喻阐述了国家公园特许经营的特殊性。

“国家公园特许经营制度建设和实践研讨会”由清华大学国家公园研究院、北京大学自然保护与社会发展研究中心、山水自然保护中心联合主办。

杨锐认为,生态保护第一、国家代表性、全民公益性是中国国家公园的三大基石,所以,中国国家公园特许经营必须坚守四大原则:

第一条原则就是一定要坚持生态保护第一和最严格保护,这是最重要的原则;

第二条原则是社区的优先受益权和优先经营权应该得到保障。社区治理是中国国家公园建设的难点,也可能变成最大的亮点,社区治理的成功与否直接关系到中国国家公园体制的成功与否;

第三条原则是为了保障全民公益性和全民普惠性,一定要防止特许经营变成垄断经营,要防止特许经营为少数人服务;

第四条原则是程序性原则,特许经营制度的决策过程要保持公开、公平、透明和可追溯。

北京青野生态在大熊猫国家公园开展自然体验活动 刁鲲鹏供图

国家公园特许经营可成为市场化的生态补偿手段

国务院发展研究中心研究员苏杨在报告中指出:“国家公园特许经营不只是开发形式,也是一种保护手段,利用好了可以成为市场化的生态补偿手段。”

苏杨认为,中国国家公园的资源特征、人地关系和三大理念共同决定了国家公园必然存在经营活动,但需要最严格的管理。他进一步解释道:

中国的国家公园就资源而言有“四最”特征——自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集,这“四最”特征使得其在有最多发展限制的同时,也可能对某些产业而言具有最优质的资源。

中国国家公园的人地约束问题突出(原住民多,土地权属复杂),国家公园内必然存在生产活动。

国家公园的三大理念之一就是全民公益性,市场竞争能以价格信号提高效率、优化服务,但因为人地约束和最严格的保护要求,这种经营活动必须进行最严格的管理。

苏杨认为,以上这些,共同决定了国家公园以商品形式面向公众的生产活动,只能以特许经营的方式来开展,“这种特许经营明显区别于管理机构的自行经营和旅游企业的承包经营,也明显区别于原住民自发的经营活动。其代表的是新的生产关系和新的生产力。”

海南热带雨林国家公园的自然体验项目 云享自然供图

特许经营能有效反哺社区发展

国家林草局国家公园规划研究中心副主任闫颜介绍,国家公园开展特许经营的首要目的是弥补财政经费不足,提高保护管理水平。

比如美国,将国家公园特许经营收入的20%上缴联邦财政,80%留国家公园使用,这些经费主要用于起草特许经营简介、偿还不动产投资、改善设施、访客服务和资源管理项目等。

此外,国家公园特许经营通过吸引访客和投资者等,间接带动当地交通、餐饮、酒店、商贸等行业的发展,最终带动当地经济社会发展。

特许经营是美国国家公园最主要的商业服务类型,盈利能力强,带动周边经济发展的效果明显。2017年,特许经营项目为美国国家公园创造了约10亿美元的收入,在国家公园边界外约97公里范围内的周边社区产生了182亿美元的消费,其中30.42%来自住宿,20.34%来自餐饮,同时创造了30.6万个工作岗位、119亿美元的劳动收入和358亿美元的国内生产总值。

社区发展一直是中国保护地建设中的重要议题。正如杨锐所强调的,“社区治理的成功与否直接关系到中国国家公园体制的成功与否。”

自中国国家公园公园体制试点以来,各方在国家公园体制试点背景下开展了多方面研究和具有特许经营特征的尝试,如海南热带雨林国家公园特许经营项目包括服务设施类、销售商品类、生态体验等共九大类47种;武夷山国家公园将九曲溪竹筏游览、环保观光车等纳入特许经营范围,实行目录管理。

2022年,国家林草局印发《国家公园管理暂行办法》,办法提出:“国家公园管理机构应当引导和规范原住民从事环境友好型经营活动。”

山水自然保护中心执行主任史湘莹在报告中介绍了三江源国家公园昂赛乡雪豹观察特许经营项目给当地牧民生活带来的改变。该自然体验项目提前规划好访客体验的路线,每个自然体验团控制在3—4人,需提前在“大猫谷”网站预约。当地22户牧民家庭被选拔确定为接待家庭,这些牧民家庭经过培训后,为体验者提供食宿,并担任司机和向导。

生态体验项目带来的收益的45%属于接待家庭,45%属于村集体收益,10%用于野生动物保护基金。22个牧户家庭轮流接待访客,按照统一价格收费,社区其他牧户配合保护雪豹等野生动物并提供社区草场资源,也能获得相应回报。

虽然受疫情影响严重,但该自然体验项目自2018年开展至2021年底,已为昂赛乡社区带来173.72万元的总收益,其中社区基金95.55万元,包括集体基金和保护基金;其余资金属于接待家庭,接待家庭户均增收3.7万元。集体基金用于昂赛乡全体牧户的医疗保险购买和困难家庭的补助等用途,惠及昂赛乡全体牧民;保护基金用于野生动物救助。

“云享自然”创始人王蕾介绍,在三江源国家公园黄河源区开展的“云享自然”自然体验项目主要向游客提供科学精准的环境解说和自然导赏服务,并与当地社区陪伴成长、共同发展。项目通过与当地合作社开展商业合作,对愿意参与访客接待的当地藏族牧民进行各项职能和角色的分工和培训,项目的部分环境教育解说员就是当地藏族牧民,项目采用的物资优先在当地采购,服务协作人员,包括驾驶、住宿、餐饮、应急、旅拍等岗位的工作人员,均优先通过合作社邀请当地居民上岗。刚刚过去的2021年,受玛多7.9级地震和新冠肺炎疫情影响,全年营业时间不到30天,收入受到严重影响,但收入赤字不等于没有收入,目前,生态体验活动收入的67%已返回到玛多牧民的钱包,贡献了当地的GDP。

三江源国家公园的这两个项目属于NGO组织或特许经营企业与当地社区合作开展的特许经营项目,社区合作社是经营主体。对此,杨锐表示了肯定,他认为,社区的优先受益权和优先经营权应该得到保障,所以应鼓励特许经营企业和社区联合承担特许经营项目,并在适当的时候,特许经营企业向当地社区转让或让渡特许经营权。

北京青野生态在大熊猫国家公园四川唐家河片区开展公益性科普教育 刁鲲鹏供图

预防特许经营演变为垄断经营

如何预防特许经营演变为垄断经营,是令多位专家担心的风险点。

浙江工商大学旅游与城乡规划学院教授张海霞介绍,调查发现,有的国家公园特许经营面临着垄断性经营风险,主要表现在长期合同(长达20—30年)、垄断性收益(门票、公共交通两类毛利率高达90%)、交叉补贴等。而在不完全竞争环境下,特许经营者的垄断地位将导致国家公园管理机构在价格管理、访客数量控制、质量管理等方面逐渐丧失管理能力。

“如果特许经营变成垄断经营,对国家公园制度的伤害将是根本性的。”杨锐说,为了保障国家公园的全民公益性和全民普惠性、可及性,一定要防止特许经营变成垄断经营,因为变成垄断经营之后,产品价格就会居高不下,最终演变成贵族服务,背离了以人民为中心的国家公园的宗旨。

研讨会上,专家们从不同角度表达了对特许经营的观点与建议。特许经营制度是中国特色国家公园建设一个非常重要的内容,目前尚在探索阶段,在概念层面和操作层面均存在种种困扰。专家们一致认为,中国特许经营制度亟待完善,必须通过立法等手段,对国家公园特许经营的范围、规模、内容等进行规范引导。(潘春芳)

 
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