美国国家公园特许经营机制
来源:中国绿色时报  作者: 时间:2020/11/18
    经过近150年的探索与发展,美国已建立起较为完善的国家公园管理体系。特许经营是美国国家公园商业服务的最主要类型,经营范围包括导游服务和旅行用品、零售经营等。特许经营吸纳就业约2.5万人,年均收入为13亿美元,上缴特许经营费8000万美元。美国国家公园特许经营制度在协调自然资源的合理开发利用与有效保护方面发挥了不可替代的重要作用。研究分析美国国家公园特许经营的基本概况、法律体系、管理流程等,对建立健全我国国家公园特许经营制度具有一定借鉴参考价值。
    什么是特许经营?
    特许经营主要指国家公园管理机构通过合同等方式,依法授权特定主体在国家公园范围内开展经营活动。根据特许人身份、特许经营的内容和法律属性,可以分为商业特许经营和政府特许经营。其中,国家公园的特许经营属于政府特许经营。
    推行特许经营的目的主要有两方面,一是在符合国家公园宗旨的前提下,为访客欣赏和理解国家公园提供必要的服务和设施,维持国家公园的功能多样性,推动公园的可持续健康发展;二是承担部分国家公园运营成本,实现国家公园核心资源和价值的保护,强调资源的有偿利用,分担运营和保护国家公园的责任。
    目前,特许经营是美国国家公园系统商业服务的最主要类型,开展最早、类型最全、业务范围最广,也是规模最大、涉及访客人数最多、盈利能力最强的服务类型。如今,美国国家公园系统在105处管辖地拥有500余份特许经营合同,其中在45个国家公园签订了298份特许经营合同,占合同总数的66%。合同数量最多的是黄石国家公园,拥有50份特许经营合同。
    美国国家公园特许经营为游客提供了多项优质服务,主要包括食物、交通、住宿、购物以及其他服务。此外,特许经营为国家公园和周边社区带来了直接收益,吸纳就业约2.5万人,累计收入为每年13亿美元,上缴国家公园管理局的特许经营费约为每年8000万美元,上缴资金占收入比重为6.15%,2018年上缴特许经营费约1.2亿元。
    美国国家公园特许经营管理体系主要由主管机构、咨询机构和监管机构共同组成。国家公园管理局是国家公园特许经营的主管机构。主要职责包括四项:一是审查合约履行情况和财务活动;二是评估游客设施、商品与服务质量;三是检查特许经营项目的安全、风险管理以及实施情况;四是批准并监管相关的服务定价与收费标准。国家公园管理局重点审查年收入超过500万美元或合同期超过10年的合同,由其确定合理的租赁出让权益,避免租赁出让权益过高而降低竞争性,国家公园管理局下属的6个地区局有权根据实际情况确定特许经营费。
    特许经营管理咨询委员会是咨询机构,负责就特许经营事务向国家公园管理局和秘书处提供咨询服务。特许经营管理咨询委员会由非联邦政府雇员且与国家公园特许经营活动无利益关系的美国国民构成,人数不超过7人,任期不得超过4年,接受秘书长监督。具体职能包括:一是确保特许经营项目的必要性和适当性,原则上对资源与资源价值的影响应最小;二是拟定和提出促进国家公园特许经营项目及其管理过程中的增效减负政策;三是决定商业服务合约期限,明确设施类型、规模、地点、运营安排、定价等内容,发布招标公告,选出最佳中标机构和个人,检查和审批特许经营费及特许经营项目价格;四是规定特许经营项目的属性与范围;五是确定特许经营费的征收方案,由委员会向秘书长提出特许经营费率方案;六是编写《国家公园特许经营项目评估报告》,并向众议院资源委员会、参议院能源与自然资源委员会提交。
    内务部审计署作为特许经营的监管机构,负责定期对国家公园的特许经营项目进行审查。
    美国国家公园特许经营服务类型约26类,其中涉及导游服务和旅行用品、零售经营、交通运输、食品服务、租赁、住宿等特许经营项目较多,占全部特许经营项目的比重约为75%。其中餐饮、住宿和零售是特许经营商的主要收入来源,金额占比高达65%。

    完善的制度体系
    美国国家公园特许经营制度体系的核心主要包括法律法规、合同管理制度和特许经营收入管理制度等三方面。
    经过多年的发展,美国逐步建立了较为完善的国家公园特许经营法律体系。《国家公园管理局组织法》是美国国家公园系统开展商业服务最早的法律依据。1950年,国家公园管理局出台首份特许经营官方指导原则。1965年颁布了《特许经营政策法案》,允许全面实行特许经营制度,该法为潜在特许经营商提供了多项优惠政策,提高了企业参与国家公园管理的积极性,但也存在访客服务质量下降、设施维护不力、垄断经营等问题。
    为解决上述问题,1998年国会通过了《国家公园管理局特许经营管理促进法案》,对特许经营程序、合约期限、特许经营费等作出了明确要求,是现行美国国家公园特许经营管理的基础法律。法案修改了续签政策,转向扶持小型特许机构、旅行用品商、导览员等,并引入了评估机制,对特许经营项目的总体运营效果和环境影响等进行定期评估。
    除上述法律外,国家公园特许经营活动也受到《美国联邦法规》《美国国家公园管理政策》和国家公园局长令等相关法规的约束。
    根据《国家公园管理局特许经营管理促进法案》,特许经营管理推行公开招标-评标授予-签订合同-定期评估的管理流程。国家公园管理局公开发布招标说明书,概述项目内容和合同要求等,有兴趣的特许经营者上交提案,并附可行性研究报告。接到提案后,管理局组织相关人员组成评估组,评估工作重点聚焦提案对国家公园自然资源的影响、特许经营服务价格、申请者特许经营服务的经验、财务能力等方面,评估分数最高者即可得到授权,签订合同后可开展特许经营活动。管理局会监督特许经营者的业绩和合同履行情况,对其进行年度评级,其结果反映在年度总评报告中。
    完善的合同管理机制是规范特许经营活动的重要依据。合同管理共有17项内容,包括合同变更、合同文件(业务规划、维修计划、土地及不动产文件和其他合同文件等)、特许经营保险、环境管理、风险管理、公共卫生管理、资产管理、访客满意度调查、特许经营利率管理、特许经营公共事业管理、预约管理规范、其他合同管理规范与业务要求等。
    合同中应明确规定财务要求、资源保护、基建改善、游客需求等内容。特许经营合同期限一般为10年或10年以下,若合同期内,特许经营者需投入大量基建资金,则合同期限最长为20年。合同一般不得延期,也不得二次分包。合同重点支持中小企业、旅行用品商和导游讲解员等,只有经营性收入不足50万美元的特许经营者拥有优先续约权。
    特许经营费管理机制是特许经营制度的重要组成。根据《国家公园管理局特许经营管理促进法案》,各国家公园根据净利润、合同义务和产品价格等因素收取一定比例的特许经营费,游憩类和住宿类项目的特许经营费分别为净总收入的5%和3%,最高不超过1000美元。各国家公园收取特许经营费后,将其中的20%上缴联邦财政,其余80%留园使用,支出用途限定为国家公园生态与历史文化资源的保护、价值提升、国家公园设施更新等。
    美国的经验教训
    尽管美国国家公园特许经营制度体系较为完善,经营效果良好,在保护生态的同时,为访客提供了优质的服务,也是资金机制的重要组成,但仍存在若干问题。
    一是特许经营项目竞争性不足。580个特许经营合同中,60个的总金额占特许经营年度收入的85%,其中,仙特拉公司等四大经营商高度垄断特许经营项目,降低了政府的谈判能力,导致特许经营竞争性不足。小型特许经营商也因此多在偏远和游客稀少的国家公园提供一般商品和服务。
    例如,大峡谷国家公园与仙特拉公司的特许经营合同至2014年底结束。为改变该公司一家独大、垄断经营的局面,国家公园管理局推行特许经营竞标授权。仙特拉公司在大峡谷经营近百年,经营设施投入近2亿美元,管理局不再与其续约后,压力转嫁给了其他竞标方,竞标成功者需支付给仙特拉公司1.57亿美元的损失费。在竞标方无力承担的情况下,管理局于2017年8月公布了一份新的招标书,合同期为15年,但中标商只需付给仙特拉公司5700万美元,管理局从其他国家公园借贷1亿美元填补赔偿缺口。同时,管理局将特许经营费收取比例从3.8%提高至14%,以填补资金缺口。尽管付出巨额补偿金,管理局仍认为,采用竞争机制选出的特许经营商能为访客提供更优质的服务。
    二是特许经营费管理制度不健全。美国国家公园当前采取了特许经营费留园制度(80%收入留园),该机制激发了各国家公园参与特许经营监管的积极性,特许经营管理效率明显提升,但也导致了特许项目增长失序、偏离生态保护目标等激励不相容的现象。
    三是管理局与企业事权划分不明。部分企业参与特许经营活动后回避责任,在资产维护和设备更新等方面投入不足,导致访客体验较差,也不利于生态系统保护。
    对我国的启示
    上述分析表明,美国国家公园特许经营制度体系相对健全,经营效果良好,但也存在过度垄断、特许经营费激励机制不完善、事权划分不明等问题,其经验和教训对我国国家公园特许经营有所启示。
    一是建立完善国家公园特许经营相关法律法规。美国的经验表明,依法管理是成功开展特许经营活动的基础,《国家公园管理局特许经营管理促进法案》《美国联邦法规》《美国国家公园管理政策》和国家公园局长令等对特许经营的目标、流程、合同、特许经营费等进行了详细规定,并根据实际运营情况进行调整。我国也可以借鉴此经验,在《国家公园法》《自然保护地法》中突出特许经营的重要作用,制定国家公园等自然保护地特许经营管理办法,明确特许经营的范围、准入审批、经营管理、项目变更和终止、事权划分等内容。
    二是优化国家公园特许经营管理制度。美国国家公园特许经营的管理制度相对完善,推行公开招标-评标授予-签订合同-定期评估的管理流程,对特许经营合同和费用作出了详细规定,但同时也造成了寡头垄断、激励不相容等问题。我国应充分吸取美国的教训,强化国家公园管理局在特许经营中的领导作用,结合国情实际,通过公开竞标,由国家公园管理局择优选择合作对象;加强合同管理,明确特许经营生态保护优先的目标,要求受许人编制特许经营实施方案,提交可行性研究报告,缩短合同周期;按照受许人收入和利润,收取一定比例的特许经营费(不是房租等场地租赁费),统一上缴国家公园管理局,所需支出由国家公园管理局下拨,严格推行收支两条线,避免各国家公园坐收坐支。加强对受许人的评估和监督,要求其提交特许经营年度报告,并对其提供的服务、经营情况、生态保护、访客体验等进行综合评估,激励特许经营商作出对环境负责任的决策。
    三是深化国家公园特许经营试点。美国已在所有国家公园中开展了特许经营,成效显著。因此,我国可以深入开展国家公园特许经营试点,探索特许经营项目的实施范围、方式、程序、特许经营合同和费用管理等,总结试点经验和存在问题,为进一步完善特许经营制度作出有益探索,打造一批特许经营示范项目,形成可推广复制的经验。
 
电话:0731-85578728 传真:0731-85578706 网址:www.hnlky.cn
地址:长沙市韶山南路658号  版权所有:湖南省林业科学院 湘ICP备05000302-3